Sept questions sur la réforme de l'assurance chômage

Les partenaires sociaux ont négocié les règles d'assurance chômage à appliquer à compter de 2024. Une majorité d'organisations syndicales (CFDT, CFTC, Force ouvrière) et patronales (Medef, CPME, U2P) ont signé un protocole d'accord le 10 novembre 2023 sur la nouvelle convention d'assurance chômage. Celle-ci devra être validée par le gouvernement avant la fin de l'année 2023.

La convention d'assurance chômage, qui doit entrer en vigueur au 1^er janvier 2024 pour une durée de quatre ans, ne revient pas sur les principes fondamentaux des précédentes réformes, mais vise à : 

• ajuster les règles d'indemnisation pour tenir compte de la situation des publics les plus fragiles (primo-entrants sur le marché du travail et travailleurs saisonniers) ;
• simplifier et rendre plus efficace la réglementation d’assurance chômage ; 
• renforcer la compétitivité des entreprises en faveur de l'emploi durable.

Le texte négocié par les partenaires sociaux prévoit notamment :

• une réduction de la durée de cotisation et d'indemnisation pour les demandeurs d'emploi qui s'inscrivent pour la première fois à l'assurance chômage et les travailleurs saisonniers. Ils devront avoir travaillé au moins cinq mois au cours des 24 derniers mois (au lieu de six mois actuellement). La durée d'indemnisation sera, cependant, réduite de six à cinq mois ;
• une mensualisation du paiement de l'allocation, c'est-à-dire que le montant ne variera plus en fonction du nombre de jours dans le mois, mais sera basé sur un nombre fixe de 30 jours par mois. Cette mesure entraînera une perte d'indemnités d'environ 5 à 6 jours par an pour les demandeurs d'emploi. Toutefois, l'indemnisation des chômeurs arrivant en fin de droits sera prolongée d'autant de jours ;
• l'assouplissement de la dégressivité de l'allocation pour les hauts revenus, qui concerne les demandeurs d'emploi qui perçoivent une indemnité journalière de plus de 91,02 euros, sera désormais appliquée aux moins de 55 ans, contre 57 ans actuellement ;
• une baisse des cotisations patronales qui passeront de 4,05% à 4% du salaire brut via la suppression d'une contribution exceptionnelle temporaire, instaurée en 2017 ; 
• l'exclusion de certains contrats courts du système de bonus-malus pour les entreprises (contrats saisonniers par exemple). Seules les fins de contrat de travail d'une durée inférieure à un mois seront prises en compte dans le calcul du bonus-malus.

Le gouvernement devra évaluer la compatibilité de l'accord avec le document de cadrage transmis par la Première ministre en août 2023, qui prévoit une trajectoire financière pour le désendettement du régime d'assurance chômage. Ainsi, la nouvelle convention ne devra pas "dégrader la situation financière du régime, par rapport à celle qui aurait prévalu en pérennisant les règles en vigueur". 

Les excédents de l'Unédic seront, en partie, réaffectés au financement de politiques en faveur du plein emploi.

La réforme de l'assurance-chômage, applicable au 1^er février 2023, a comme objectif de répondre aux difficultés de recrutement rencontrées par les entreprises depuis la crise du Covid-19 et de favoriser le plein emploi. D'après le ministère du travail, 60% des entreprises disent avoir des difficultés à recruter, en particulier dans le secteur industriel. 

La loi du 21 décembre 2022 prolonge jusqu'au 31 décembre 2023 les règles issues de la réforme de 2019 et introduit un nouveau mécanisme de modulation de la durée d'indemnisation d’assurance-chômage en fonction de la situation du marché du travail. L’idée est de durcir les règles d'indemnisation quand la situation du marché du travail est bonne et quand des emplois sont à pourvoir et d'assouplir ces règles quand la situation se dégrade. 

Les modalités de cette nouvelle réforme sont précisées par le décret du 26 janvier 2023 relatif au régime d'assurance chômage. Elle s'applique aux demandeurs d'emploi ouvrant des droits après le 1^er février 2023 :

• si le taux de chômage est inférieur à 9% et s’il ne progresse pas de plus de 0,8 point sur un trimestre, la situation économique est considérée comme bonne. La durée d'indemnisation des demandeurs d'emploi est alors réduite de 25%, en respectant une durée minimale de six mois. Ainsi, un demandeur d'emploi qui aura cotisé à hauteur de 24 mois verra la durée de ses droits réduits à 18 mois ;
• si le taux de chômage est égal ou supérieur à 9% ou s'il progresse d'au moins 0,8 point en un trimestre, la situation économique est considérée comme dégradée. Les demandeurs d’emploi en fin de droits peuvent bénéficier d'un complément de 25% (six mois maximum pour les moins de 53 ans). Ce complément de fin de droits pourra étendre la durée d’indemnisation jusqu’à 24 mois.

Avec les difficultés de recrutement rencontrées par les entreprises et un taux de chômage à 7,3% en 2022, le marché du travail est dans un contexte favorable qui justifie une modulation à la baisse de la durée d'indemnisation de l'assurance-chômage.

Cette modulation n'est pas appliquée dans les départements d’outre-mer, le contexte économique étant "trop particulier pour que les critères nationaux retenus puissent être appliqués de manière efficace" dans ces territoires. De même, certains publics ne sont pas concernés par cette réforme, c'est le cas des marins-pêcheurs, des dockers, des intermittents du spectacle, des expatriés qui bénéficient d’un régime particulier et des demandeurs d'emploi en contrat de sécurisation professionnelle.

Il faut toujours justifier de six mois de travail sur les 24 derniers mois pour bénéficier de l’assurance-chômage. Les règles de calcul de l'allocation chômage, mises en place en octobre 2021, ne sont pas modifiées. 

En outre, la loi du 21 décembre 2022 sur le marché du travail prévoit la suppression de l'accès aux allocations chômage dans deux cas supplémentaires :

• en cas d'abandon de poste sans motif légitime (raisons médicales, droit de grève...). Le salarié qui ne reprend pas le travail à l'expiration du délai fixé dans la mise en demeure de son employeur sera considéré comme démissionnaire ;
• en cas de refus de contrats à durée indéterminée (CDI) pour les salariés en contrats courts (contrat à durée déterminée - CDD - ou contrat d'intérim). Le salarié en fin de contrat qui refuse deux fois un CDI pour un emploi aux mêmes caractéristiques en l'espace d'un an ne pourra plus percevoir l'assurance chômage.

La réforme de l'assurance-chômage fait suite à la promesse de campagne d'Emmanuel Macron d'ouvrir le droit aux allocations chômage aux salariés démissionnaires et aux travailleurs indépendants. Initiée par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, la réforme a été annoncée par le gouvernement en juin 2019.

Après l'échec des négociations entre les partenaires sociaux, un décret de carence a été pris. Le décret du 26 juillet 2019 a fixé les nouvelles règles de l'assurance-chômage jusqu'au 1^er novembre 2022.

La réforme de l'assurance-chômage mise en œuvre en 2019 répond à trois objectifs majeurs :

• lutter contre le recours abusif aux contrats courts avec notamment l'instauration d'un bonus-malus sur les cotisations chômage pour les entreprises afin de les inciter à embaucher sur des emplois de longue durée ;
• faire en sorte que le travail paye plus que l’inactivité en établissant de nouvelles règles d'indemnisation qui incitent à la reprise de l'emploi (modification des règles de calcul de l'allocation chômage, durée minimale de travail pour l'ouverture ou le rechargement des droits portée à six mois, dégressivité de 30% de l'allocation chômage pour les hauts revenus) ;
• renforcer l’accompagnement des demandeurs d’emploi avec le recrutement de 1 000 nouveaux conseillers par Pôle emploi et la mise en place de deux demi-journées d'accompagnement intensif.

Elle doit également permettre de réaliser des économies. Entre 2009 et 2019, le régime d’assurance-chômage a connu un déficit moyen de 2,9 milliards d’euros par an. Du fait de la bonne conjoncture économique, le régime d'assurance-chômage serait revenu à une situation excédentaire en 2022, avec un solde estimé à 4,4 milliards d'euros, selon les dernières prévisions financières de l'Unédic.

Le mode de calcul de l’allocation chômage, qui devait être modifié à partir du 1^er avril 2020, a été reporté au 1^er juillet 2021, puis au 1^er octobre 2021 en raison de la crise sanitaire du Covid-19. 

Le salaire journalier de référence (SJR), qui sert de base au calcul de l'allocation chômage, doit être calculé non plus sur les jours travaillés dans les 12 derniers mois, mais sur un revenu moyen mensuel prenant en compte les jours travaillés, mais aussi les périodes d’inactivité. Ainsi, plus les demandeurs d'emploi ont un rythme de travail fractionné, plus ils risquent d'être touchés par une baisse de leur allocation chômage. 

En juin 2021, le Conseil d'État a jugé que ces nouvelles modalités de calcul entraînaient une rupture d’égalité entre les allocataires en emploi continu et ceux en emploi discontinu. Le décret du 30 mars 2021 a donc introduit un mécanisme de plancher pour limiter la baisse du salaire journalier de référence à 43% maximum par rapport à l'ancien mode de calcul. En octobre 2021, le Conseil d'État a validé l'entrée en vigueur de ce nouveau calcul de l'allocation.

Pour les demandeurs d'emploi de moins de 57 ans dont les revenus sont supérieurs à 4 800 euros bruts par mois, la réforme de l'assurance chômage de 2019 prévoyait de diminuer l'allocation chômage de 30% maximum à partir du 7^e mois d'indemnisation par Pôle emploi. 

Suspendue du fait de la crise sanitaire, cette mesure était de nouveau applicable depuis le 1^er juillet 2021. Dans l'attente d'une amélioration de la situation de l'emploi, la dégressivité pour les hauts revenus intervenait au 9^e mois d’indemnisation, à titre dérogatoire. Depuis le 1^er décembre 2021, elle s’applique dès le 7^e mois. 

Cette dégressivité est soumise à un plancher : l’allocation ne peut pas être inférieure à 91,02 euros brut par jour.

L'accord signé par les partenaires sociaux en novembre 2023, dans le cadre de la prochaine convention d'assurance chômage pour 2024, prévoit d'assouplir la dégressivité de l'allocation pour les hauts revenus en l'appliquant aux moins de 55 ans.

La réforme de l'assurance-chômage de 2019 a instauré un système de bonus-malus dans les entreprises de plus de 11 salariés. Celui-ci vise à inciter les employeurs à proposer plus de contrats à durée indéterminée et des contrats à durée déterminée plus longs. 

Un arrêté du 7 novembre 2019 définit les sept secteurs gros consommateurs de contrats précaires qui seront concernés par cette mesure : 

• l’industrie agroalimentaire (denrées alimentaires, boissons et produits à base de tabac) ; 
• les activités spécialisées, scientifiques et techniques ;
• l'hébergement et la restauration ;
• l'assainissement des eaux, la gestion des déchets et la dépollution ;
• les transports et l'entreposage ;
• la fabrication de produits en caoutchouc et en plastique, et d’autres produits non métalliques ;
• le travail du bois, l'industrie du papier et l'imprimerie.

Dans ces secteurs, un "taux de séparation" doit être calculé pour chaque entreprise, correspondant au nombre de fins de contrat de travail ou de missions d’intérim constatées l’année précédente rapporté à l'effectif annuel moyen. Le bonus-malus est évalué en comparant ce taux de séparation propre à l’entreprise avec celui de son secteur d’activité. C'est sur cette base que le taux de la contribution patronale d'assurance chômage est modulé entre 3% et 5,05%.

Le Conseil d'État a annulé le bonus-malus car il a estimé qu'il aurait fallu un décret et non pas un arrêté pour définir certaines de ses modalités. Par la suite, ses modalités sont définies par le décret du 30 mars 2021.

Le 1^er juillet 2021 marque le début de la période de référence du bonus-malus au cours de laquelle le comportement des employeurs est observé dans les secteurs concernés. Les entreprises les plus impactées par la crise, comme l'hébergement et la restauration, sont exclues durant un an à titre temporaire. Le bonus-malus est appliqué depuis le 1er septembre 2022.

L'accord signé par les partenaires sociaux en novembre 2023, dans le cadre de la prochaine convention d'assurance chômage pour 2024, prévoit d'exclure certains contrats courts du système de bonus-malus (contrat à durée déterminée de remplacement, contrats saisonniers, ruptures conventionnelles, licenciement pour inaptitude ou faute lourde). Seules les fins de contrat de travail d'une durée inférieure à un mois seront prises en compte dans le calcul du bonus-malus.